| 专题报道 
“《黄河保护法》出台只是开始，从国家战略规划政策研究《黄河保护法》，是接下来部门立法、地方立法、法律实施、司法保障等的基本思路。”中国政法大学教授、博士生导师侯佳儒如是说。
作为国家社科重大项目“黄河流域生态保护与高质量发展法律制度体系研究”首席专家，侯佳儒带领课题组全程参与《黄河保护法》的制定，多次为黄河保护立法建言献策。《黄河保护法》出台后，侯佳儒接受中环报记者专访，以《黄河保护法》为例，分享了他对新时期中国生态环境立法的理解。
黄河保护法立法进程为何在近两年加速？
关于黄河保护立法的声音，最早可以追溯到1993年水利部向全国人大常委会秘书处报送的一份立法建议。此后近30年时间，人大代表、政协委员、相关专家学者等多次提出黄河保护立法的建议。这部呼声已久的法律，为何在近两年有了突破性进展？
侯佳儒表示，之所以历时近30年，是因为“难”。黄河流域既存在流域共性问题，又存在特殊的难点和痛点。独特的水情、省情、民情、社情使黄河流域具有不同于其他河湖流域的治理需求和立法需求。在我国所有的大江大河中，黄河的治理任务最为繁重，流域内重点突出问题涵盖水量、水质、资源环境承载能力、自然灾害、发展滞后等诸多方面。这是黄河保护立法面临的现实难点。
2021年，黄河保护法草案首次提请十三届全国人大常委会第三十二次会议审议，随后经历二审、三审，于2022年10月30日正式出台。这部法律加速问世的背后，顶层设计的推动是关键力量。侯佳儒分析称，一方面，党的十八大以来，我国生态文明建设、全面推进依法治国、国家治理体系和治理能力现代化取得制度性成果，为黄河保护立法提供了理论支撑和制度保障。另一方面，十九届四中全会提出“大江大河生态保护和系统治理”理念，随后黄河流域生态保护和高质量发展被确定为重大国家战略，《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》审议通过，为黄河保护立法提供了政治动力。“党中央有关政策、决议及重要论述使黄河立法大大提速。”
理解一部法律不能只看条文
在侯佳儒看来，《黄河保护法》是黄河流域国家战略的法律表达，主要体现在：将生态文明理论、黄河流域生态保护和高质量发展的相关方针、政策转化为法律专业语言表述；将黄河流域的战略问题、政策问题、方针问题转化为法律问题；在法学范畴对黄河流域相关问题重新予以界定、分析和论证，进而为黄河流域立法夯实理论基础，建构理论体系；分析、识别黄河流域立法应解决的主要问题和需要建立健全的重要制度，最终形成法律解决方案，实现黄河流域生态保护和高质量发展从事理到法理的转变。
“事实上，《黄河保护法》揭示了新时代我国生态环境立法的一个显著特点——用法治思维护航国家战略，用法治手段保障国家战略落地落细。”侯佳儒表示。
当一部新的法律出台后，如何能够更深入地理解其中内涵？侯佳儒的观点显然提供了一个更为宏观的视角。记者注意到，《黄河保护法》出台后，各方解读全面丰富，通过对法律条文层层拆分，解析了《黄河保护法》的特色和亮点。“但我们不能仅从条文去看法律，要从治国理政的角度去理解法律。不能只见树木，不见森林。”侯佳儒说。
“我发现一个有意思的现象，国外很多生态环境领域的法律有一个特色，名称大多含有‘Law and Policy’，这说明生态环境领域的法律和政策有着天然的黏合性，在我国也不例外。”侯佳儒表示，从国家战略角度去理解一部法律的出台非常必要，这会为政策制定者、立法者、相关专家学者等提供更宽广的视角和新的启发，也会为法律出台后相关工作的展开找准定位，从而推动良法善治。
要关注立法结果，更要关注立法过程
制定一部法律的最大价值之一，是借助立法契机梳理立法、执法和司法的问题。“法律的关键作用就是调整利益，利益的表现便是权利、义务、责任。”侯佳儒认为，《黄河保护法》非常宝贵的一点在于对我国黄河流域治理与保护、利用与发展的积弊、经验等进行了一次系统的梳理、归纳与总结。
黄河流域的一个突出问题是多元利益关系难以协调。流域内上中下游、左右岸、干支流、各行政区域之间利益关系复杂，各地利益需求、治理目标不同，甚至在一定程度上存在矛盾和冲突。《黄河保护法》在立法过程中着重梳理、协调、界定了相关内容。比如，《黄河保护法》在国家层面建立了黄河流域统筹协调机制，在省际层面建立协调机制。在此基础上，进一步明确了黄河流域管理机构统一行使流域水行政监督管理的职责，以及黄河流域生态环境监督管理机构统一行使流域生态环境监督管理的职责。此外，《黄河保护法》还规定建立省际河湖长联席会议制度。侯佳儒认为，《黄河保护法》从流域的整体性、系统性出发，突破传统条块分割管理中行政区划和职能部门的界限，形成区域和流域有效衔接、各部门协同治理的治理机制，有利于增强流域治理的协调性和整体效应。
侯佳儒表示，《黄河保护法》从实践中发现问题，从国家战略部署提炼问题，进而形成全面、准确、务实、切中要害的黄河立法问题清单，并将黄河流域的现实问题转化为立法需求。这是《黄河保护法》成功之处，也可借此看到法律规范体系的“法典化”意义。例如，环境法典的编纂，可以有广度、有深度地梳理生态环境领域存在的宏观层面和微观层面的问题，并有针对性地以法律方式去解决。
《黄河保护法》出台后，需要做什么？
侯佳儒表示，《黄河保护法》既遵循了流域作为“自然—社会—经济”复合系统的共性，确定规范事项、适用对象和空间范围，同时又突出了黄河流域的特殊性，仅仅抓住黄河治理和保护的主要矛盾和突出问题。下一步，应认真做好《黄河保护法》的实施准备工作，一是要加快推进相关配套规定的制定和修改，开展相关法规、规章和规范性文件的清理工作；二是要提升黄河流域生态保护和高质量发展的司法服务与保障水平；三是要加强宣传教育和培训，推动形成全社会共同关注、广泛参与的治理格局。
来源：中国环境APP 作者：中环报见习记者江虹霖
