生态环境执法人员应如何避免“不合理”执法？

前不久，“卖5斤芹菜被罚6.6万元”这一案例，因“明显不当”执法而引发热议。

所谓“明显不当”执法，是指由行政主体作出的明显不合理、不适当的行政违法行为。“明显不当”执法，也可以理解为“不合理”执法，其“不合理”性已到了“任何有理智的人都能判断的程度”。在生态环境执法领域，生态环境执法人员应如何避免“不合理”执法？

“明显不当”属于行政违法

政府执法机关的执法行为，必须既“合法”，又“合理”。执法行为如果违反合法性原则，则构成“行政违法”；如果违反合理性原则，则构成“行政不当”。

在“行政不当”的行为中，如果出现了“明显不当”，即“不合理”的执法，就被作为“违法行为”对待。这也是一些环境执法人员感觉难以把握好的地方。典型的问题就是，执法中发现一些作坊式的小企业，未办理环评手续，更不要说什么竣工验收、排污许可证等，更甚者，还直接排放污染物。

“明显不当”，作为一种行政违法情形，并成为行政复议和行政诉讼予以确认违法、撤销或变更的适用条件，源自1989年行政诉讼法中的“显失公正”这一概念。

1989年行政诉讼法规定，对于“显失公正”的行政处罚，可以判决变更。这里的“显失公正”，当时被解释为“畸重畸轻”的行政行为。

1999年制定的行政复议法，首次创设“明显不当”，用“明显不当”代替了“显失公正”。

2014年行政诉讼法修改，彻底取消“显失公正”，改用“明显不当”。

综上，在我国现行法律制度和行政法理背景下，“明显不当”不再属于“行政不当”，而是属于“行政违法”。

避免“不合理”执法，可以这么做

生态环境部门在执法监管过程中，要自觉把好第一关口，避免“明显不当”现象发生。笔者认为，防止、避免生态环境执法中的“明显不当”行为，可以从以下几方面发力。

1.对首次轻微违法不予处罚

2021年7月15日，新修订的《行政处罚法》生效施行。此次修订的亮点之一，就是确定了“首违不罚”，进一步体现了处罚与教育相结合原则，从而保障执法既有力度又有温度。

所谓“首违不罚”，即按照新修订的《行政处罚法》第33条的要求：一是初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。二是违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。三是当事人有证据足以证明其没有主观过错的，也可以不予行政处罚。

新《行政处罚法》明确“首违不罚”后，迄今为止，已有北京、天津、上海、重庆、浙江、广东、海南、河北、辽宁、四川等26个省（自治区、直辖市）的生态环境保护主管部门，推出了“生态环境轻微违法免予处罚”的规定或者清单。

如今年8月22日发布的《河北省生态环境厅生态环境轻微违法行为免罚办法（试行）》规定，“应当编制环评报告书、报告表的建设项目，没有按时编制，但处于建设阶段，没有污染物产生，企业主动停止建设或者恢复原状的，可以不予行政处罚。”

行政执法的价值绝非“为罚而罚”，而是要在惩戒违法行为的同时，达到预防违法的实际效果。推行“柔性执法”，对轻微违法者进行批评教育、劝诫，同样也能起到防止和减少严重违法行为、减轻社会危害性的作用。

2.改“照念式”执法为“说理式”执法

对行政执法相对人来说，人性化的执法比生硬的执法更让人感到口服心服，也更容易让人感受到法治的温度。

尤其是对于一些个体工商户、小微企业主，本来了解法律法规的渠道就比较少，加上生态环境保护领域的法律、法规、标准又比较多、专业性很强、更新也比较快，往往生态环境执法部门发现其违法的时候，他们自己还一头雾水，不仅根本没听说过一些相关的生态环境保护法律法规和标准，而且对其自身违法行为的危害后果认识也不足，反而认为是执法人员为难他们，在接受处罚的时候带有强烈的情绪和意见，嘴上不说，心里不满意，“口服心不服”，甚至造成执法冲突。

解决这个问题，首先，要加大法律法规和标准的宣传力度，尤其是要对个体工商户、小微企业主等，多为他们做好如何遵守生态环境保护法律与制度的指导、帮扶和服务。

其次，要加强“说理式”执法。在环境执法过程中，改变刚性有余、柔性不足的“照念式”执法方式，向当事人讲明其违法的事实和经过，普及违反法律法规的具体条款，说明造成的危害和后果，给予其改正的机会，让当事人清晰地认知生态环境保护制度，认可生态环境执法部门作出的处罚决定。

3.执法重点要放在造成污染后果的违法行为上

环境执法的目的是保障环境质量，只有具有超标排污的违法行为才能造成环境质量的恶化。而环评、竣工验收、排污许可证等手续，都是保障环境质量的过程，并不是企业做了环评、组织了竣工验收、申领了排污许可证，就一定会达标排放。江苏响水“3·21”特大爆炸事故的深刻教训是，天嘉宜公司有关环保的审批程序都很完备，但是没有按照审批要求去做。

环保审批程序再完美、再完善、再完备，也不能保证环境守法的结果，从而不能避免环境污染的后果。实践中，有的企业既做了环评，也竣工验收合格了，但是环保设施闲置或者不正常使用，超标排放或者直接排污，也会造成环境污染和生态破坏。

说一千道一万，企业只有执行了环评批复要求、竣工验收要求以及排污许可证要求，才能做到达标排放，从而保障环境质量，保障公众健康和经济社会的可持续发展。

所以，近年来新修改的环境保护法、大气法、水污染防治法、固废法以及两高司法解释等法律法规，都聚焦于对造成污染后果的违法行为进行严厉处罚。

如对超标排污的实施按日计罚或者予以限制生产、停产整治，对违法排污造成或者可能造成严重污染实施查封扣押，对重金属污染物排放超标的追究刑事责任等。

4.执法目的要放在违法行为整改到位上

行政处罚从来都不是目的，督促改正才是其根本。江苏响水“3·21”特大爆炸事故发生后，国务院事故调查组发现执法部门之前对天嘉宜公司处罚过多次，仅2016年至2019年事故发生之前，就对其处罚多达8次，但都是罚款交到位，整改不到位。

新《行政处罚法》第28条明确要求，“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”生态环境领域的任何一部法律法规，对违法行为的法律责任条款，都是首先要求“责令改正违法行为”，然后才是并处罚款。

因此，执法不能以罚代改，整改才是执法的目的。在执法检查中对发现的违法行为，要做到“三个不放过”，即“不查清不放过、不处理不放过、不整改不放过”。

新《行政处罚法》第33条还规定，“违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。”因此，整改才是执法的目的，对于一些环境违法行为轻微、并且及时改正了的，没有造成环境危害、污染后果的，不应当予以处罚。

总之，法、理、情的融合，才是执法的重中之重，只有三者达到平衡，才能更有利于法律实施。

作者系武汉大学环境法博士，单位系生态环境部核设施安全监管司

来源：中国环境报